Нуждата от промени в читалищното законодателство – проблеми и перспективи (кратки бележки и коментар) // В. Деветнадесета национална научна конференция с международно участие „Библиотеки – четене – комуникации“ – 17 ноември 2020 г.. Народна библиотека „П. Р. Славейков“ – Велико Търново, 2021, с. 21-33, ISSN: 1313-8138 (print), ISSN: 2683-0981(online)
Безспорно най-голямата и с най-активно присъствие в страната като културна организация е мрежата на народните читалища. Водеща своето начало от 1856 г. читалищната институция се очертава не само като най-масова, но и като най-припозната от обществото, която съчетава традиционните за българина виждания насочени към повишаване на възможността за свободен достъп до образование и култура и търсене на новото до което всеки да се докосне. В същото време читалищата са и първообраза на гражданските формирования и фактически се явяват най-старото такова у нас. Те приемат за своя основна мисия да бъдат възможно най-близо до хората по места и да са тези, които ще задоволяват техните културни потребности. Още в зората на своето възникване читалищата се очертават и като специфична организация създадена от гражданите за гражданите. Всичко това се опира и на техния характер, който намира изражение и в изградената през годините основна нормативна база, която служи като опора за развитие на общонационалното читалищно дело. Важно е да се отбележи, че към името на читалищата неминуемо се прибавя и определението „народно“, което по същество разкрива и неговия характер.
Пълният текст на статията можете да видите ТУК и ТУК
……… Кратко резюме………..
Настоящият Закон за народните читалища е в сила вече повече от 20 години. През този период в него не са направени значими изменения. По съществени са две – с първата промяна на ЗНЧ от 2000 г. е заличен предвидения първоначално фонд „Читалищно дело“, а с промяната от 2009 г. е завишен изискуемия минимум за членове нужни при учредяването на ново читалище. В останалите промени са допълнени или доизчистени като съдържание някои текстове – напр. за функциите на Министъра на културата спрямо читалищата, както и за водения публичен регистър на народните читалища. Самият закон няма свързани с него поднормативни актове, нито Правилник за неговото прилагане. От практиката обаче се забелязват съществени проблеми, някои от които през последните години на прилагане на ЗНЧ се задълбочават. Те предизвикват не само широк обществен дебат, но и пораждат редица казуси, водещи и до съдебни спорове. Ще набележим някои от по-открояващите се проблеми, както и предложения за тяхното преодоляване:
Първо: Законодателно, не се прави разграничение между отделните читалища в страната. Запазва се условното деление на градско и селско читалище, предвид мястото на регистрация и функциониране на дадено читалище, обособено от административната единица на даденото населено място. По своята същност обаче, това разделение в известна степен не отчита големината на населеното място. Съществуват села, които по население са дори два пъти с по-голям брой население от някои градове. Въпреки това, при регистрацията на ново читалище водещ елемент остава вида на съответното селище. Липсата на отчитане обема на работа и значимост на различните типове читалища води до силна уравновиловка в тяхното правно и обществено позициониране. Съществува възможност при една нова редакция на закона да се направи едно по-ясно деление, което да отговаря на актуалната към момента ситуация. Всичко това предразполага да се помисли за евентуално въвеждане на вид категоризация на отделните читалища, която да открои активно работещите, от такива със затихващи функции, както и да очертае основния гръбнак на читалищната мрежа в страната. Тук може да се подходи и към обособяване на общински читалища или такива от средищен тип, но възприемането на подобен тип подход означава и промяна в част от основната концепция за правното уреждане на отделните читалища уредена в сега действащия Закон за народните читалища. Това изисква и широк обществен дебат, който най-добре би отговорил дали има нужда от подобна промяна.
Второ: В ЗНЧ е поставен изискуем минимум на членове, които са нужни за учредяване на едно нова читалище. Делението е в зависимост от това дали читалището възниква в село или град. С промяната в закона от 2009 г. този минимум бе завишен спрямо първия текст на закона и бе въведен съответно – 50 члена за селата и 150 члена за градовете. В известна степен тази промяна е наложена и от обстоятелството да се въведе някакъв общ приет минимум за членска маса. В същото време обаче, не се отчете и обстоятелството, че делението на населените честа е чисто на административен принцип. Ако към него се прибави и населението, то тогава нещата сериозно се видоизменят. В по-големите населени места това не предизвиква колизии, но в малките те стават съществени. Бариерата свързана с минимална членска маса е относителна. Не са малко обаче случаите, в когато в едно село се наблюдават повече от едно читалище. И ако за градовете това е в известна степен допустимо предвид по-големия брой население, то в селата това създава сериозно брожение сред хората. Тук е нужно да се посочи, че налице са селища с административен статут на села (и то не малко на брой), в които населението е повече от 5000 човека. В същото време има и градове, които наброяват около 2500 човека. Прилагането на административния подход при учредяването на ново читалище, както е записано в закона, не отчита тази специфика. Също така, отворен остава и въпроса за големите градове в страната, където често обект на коментар е един член следва ли да живее в периметъра на дейност на едно читалище, като район или квартал или не? Не на последно място остава отворен и въпроса с някои малки селища, в които през годините населението спада под нужния минимум от 50 човека. Освен това закона не посочва дали става въпрос за население в селището, което е там по постоянен адрес или само по текущ. Всичко това може да се преодолее с направата на един анализ на съществуващото положение, който основно да се обхване по-големите градове и да отговори на част от поставените вече въпроси. На следващо място е необходимо да се използва и по-активно възможността дадена в чл. 8, ал.3 от ЗНЧ, която дава възможност за разкриване на клонове на по-големите читалища в квартали или селища, в които такива няма. Това може да се приложи и като мярка в селища, които са с населени под допустимия за съществуване и разкриване на едно читалище.
Трето: Неуреден напълно в закона въпрос е свързан с изискуемия минимум на членска маса на едно читалище през целия период на неговото съществуване и развитие. Законът са произнася категорично единствено за минимум от членска маса при учредяване на ново читалище. Няма категоричен отговор обаче на въпроса дали това е минимум, който следва да се поддържа постоянно. Приема се, че това следва да се приема по подразбиране. Нужно е обаче, това да бъде казано в императивен вид, за да няма неясноти по въпроса. Търсенето на отговор в близки и сродни закони, като Закона за юридическите лица с нестопанска цел, не дава нужните резултати.
Четвърто: Един от съществените въпроси, който е разписан в ЗНЧ, но няма приети на поднормативно ниво тълкувания, е свързан с един от източниците на финансиране, а именно – разпределението на държавната и общинска субсидия за читалищата. Въпросът е важен, като се има предвид, че това е основният, а в не малка част от случаите и единствен приходоизточник на множеството читалища. Тук има два казуса. На първо място е упоменато, че за субсидия могат да кандидатстват читалища, които са осъществявали дейност поне една година след първоначалната им регистрация. Това е текст, който липсва в първичния текст на закона и е резултат от поправка приета през 2009 г. С нея се цели да въвеждането на известни правила, с оглед на констатирано неправомерно искане за субсидия от читалища, веднага още при възникването им. Вторият казус е свързан с процедурата по самото разпределение на субсидията. В чл. 23 от закона е упоменато, че това се осъществява посредством комисия назначена от кмета на съответната община, в която има представител на общинската администрация и на всяко едно читалище от общината. Самият закон обаче на дава допълнителни разпоредби. Възникват въпроси, които са провокирани от структурирането на тези комисии, както и от конкретните им правомощия. На много места се получават неясноти, които често водят до поредица от спорове, включително и съдебни. През 2015 г. Министерството на културата отправя указания, целта на които е да се създадат конкретни и ясни правила, като се има предвид, че и средствата са публични и подлежат на разпределение и контрол по смисъла и на Закона за публичните финанси. Отчита се също така самостоятелността и автономията на читалищата. Разглежда се и функцията на общината, като се има в предвиди, че средствата за читалищата са включени като субсидия от държавния бюджет през общинския. Това предразполага и стриктно следене на изискванията за целесъобразно и правомерно разпределение, както и за последващ контрол. Независимо от това на много места в страната са констатирани проблеми, което показва необходимостта от поднормативен документ, който ясно и точно да посочи правомощията на комисията упомената в чл. 23 от ЗНЧ.
Пето: Законът за народните читалища не предвижда към него да има издаден правилник за неговото прилагане. Това е в отговор и на европейската и световна практика за изработването на пределно ясни по своята същност закони, които да не изискват правилник, който да тълкува как точно да се изпълняват отделни негови постановки. Въпреки това налице е необходимостта от разработване на поднормативна база под формата на наредби и указания. Към момента официално съществува единствено Наредба за водене на публичния регистър, която е приета едва през 2020 г. Многото констатирани неясноти са основание за работа в посока разработването и на други наредби или указания, която да бъдат от помощ на читалищните работници.
Извод: Тук са посочени само няколко от проблемите, които произтичат при прилагането на действащия Закон за народните читалища. Съществуват и много други, но в практиката тези са изведени като най-често повтарящи се и създаващи проблем в читалищната дейност. През годините са направени няколко опита да се дадат известни тълкувания, но като цяло те не са достатъчни. Нуждата от актуализиране на действащото законодателство произтича и от междувременно новите условия на развитие, както и непрекъснато изменящата се нормативна база във финансовата сфера. Необходимо е да се направи анализ и оценка на въздействието на сега съществуващия ЗНЧ, който да разкрие необходимостта от промени, както и ясно да посочи, в кои пунктове те следва да са. Налице няма нужда от промяна в основната философия и постановки в закона, които поставят читалището като важна и значима за българското общество културна институция и го определят като самостоятелно юридическо лице с нестопанска цел. Необходимост обаче има в конкретизацията на определени текстове, хармонизирането им със съвременните условия на живот и разработване на поднормативна база, която да служи като основа за развитие и занапред на всички народни читалища.
Статията е набазата на представен доклад по време на XIX-тото издание на Национална нучна конференция с международно участие „Библиотеки – четене – комуникации“, проведена в онлайн сесия на 17 ноември 2020 г.
